“限塑令”成为现实的“卖塑令”
商场通过销售获得了可观收益，成为最大获益方
治理成本转嫁给环境
却没有促进塑料袋绿色生产、
销售和回收体系的建立
新限塑令：越限越多的塑料污染“死结”
本刊记者/苏杰德
发于2020.4.13总第943期《中国新闻周刊》
2019年，平均每小时就有708万件快递发往全国。国家邮政局3月27日发布的《2019年中国快递发展指数报告》显示，全国快递业务量累计完成635.2亿件，日均快件处理量超1.7亿件。
这些快递使用了大量胶带、包装袋等塑料包装制品。根据绿色和平等三家环保组织去年发布的报告，快递行业在2018年消耗胶带总长度超过398亿米。这些塑料胶带可以缠绕地球近1000圈，2015年这个数字还是425圈。
随着居民消费场景的日益丰富，塑料垃圾的战场已经逐渐转移到互联网，电商、快递和外卖行业成为了主战场。为解决这些难题，2020年1月19日，国家发改委和生态环境部联合发布《关于进一步加强塑料污染治理的意见》，该项新政也被称为“新限塑令”，以区别于2008年推出的“限塑令”。
据央视财经报道，旧版限塑令执行的八年中，全国主要商品零售场所使用的塑料购物袋，共节约了700亿个左右，平均计算下来每年节约87.5亿个。但是，仅2015年，全国快递行业消耗塑料袋约147亿个，国内三大外卖平台一年至少消耗73亿个塑料包装，增量远超减量。
塑料越限越多，成为一个难解的“死结”。
屡败屡战
改革开放至今，限塑令前后大致历经了三个阶段，政策执行过程中始终伴随着争议。
1986年，铁路上首次使用塑料快餐盒，因为便利性和价格低廉等特点而受到青睐。但大量的白色餐盒被丢弃于铁路沿线，带来了严重的“白色污染”。2001年，原国家经贸委发布紧急通知，要求立即停止生产一次性发泡塑料餐具，这是限塑令的最早版本。
不过，如何对待一次性发泡塑料餐具，政策后来出现过摇摆。2013年，国家发改委发布《产业结构调整指导目录》，将其从淘汰类目录中删除，一次性发泡餐具重新合法化。不过，今年的新限塑令又再次将其拉入黑名单。
禁止、松绑政策交替，容易导致限塑效果反弹。中国环境科学研究院研究员邓义祥此前撰文称：“由于塑料垃圾管理的问题十分复杂，有关塑料管理的相关法规需要反复论证，出台需要十分慎重，尽可能避免前后不一致的问题。”
声势浩大的全民限塑运动，出现在2007年后。2007年12月，国务院办公厅发布《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，次年5月商务部、国家发改委及工商总局公布《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》，这两项专项文件被人们称为“限塑令”。限塑令中，最为重要的政策有两条：一是在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋，即日常所说的超薄塑料购物袋；二是实行塑料购物袋有偿使用制度。
但限塑令执行十余年，效果如何，一直是争议的焦点。“旧版新塑令有点按下葫芦起了瓢的感觉”，零废弃联盟政策主任谢新源告诉《中国新闻周刊》，限塑令只局限在能提能拎的塑料袋，而超市的塑料托盘、塑料膜、平口袋仍然可以随便使用。特别是在很多超市，盛装散称商品的连卷平口塑料袋泛滥成灾，被毫无节制地使用，甚至被很多人成卷地带回家。有学者称，这引发了“一定的道德危机，部分消费者在购物时趁机大量撕取免费供应的塑料包装袋，以此来代替有偿使用的塑料购物袋。”
零废弃联盟由全国多家公益组织和公众代表共同发起，致力于推动解决垃圾处理问题。团队在工作中发现，政策推行后，大型超市和连锁店执行效果较好，但集贸市场仍是一次性塑料袋使用的重灾区。过去12年，各地执法部门每隔一段时间就针对集贸市场开展治理行动，但市场上的不合格塑料袋总是“春风吹又生”。
“2016年，我们调查发现很少有集贸市场使用达标塑料袋，当时还提出哪个环保组织能把一个集贸市场从不达标转成达标，将给予1万元奖励。”限塑联合调查组发起人姚佳告诉《中国新闻周刊》，但没有人敢接下这个任务，都认为不可能完成。
经过四年努力，姚佳和志愿者们调查了全国700多个集贸市场，推动100多个市场使用达标塑料袋，同时塑料袋减量相当可观，估算能节省6000万个塑料袋。不过，姚佳团队调查覆盖的范围，相比整个中国的集贸市场数量而言，只是沧海一粟。以上海市为例，全市就有菜市场989家，微型菜场上千家。
“中国有这么多的商店、农贸市场、餐饮店、流动摊贩等，环境监管部门要想对塑料袋使用实施有效监管绝大多数都是无法实现的。更何况，一些经营者为了招揽顾客，屡屡玩猫捉老鼠的把戏，明着使用收费塑料袋应付检查，暗地里却免费提供不合格塑料袋。”上海对外经贸大学贸易谈判学院讲师杨立民撰文称，集贸市场等场所存在执法监管不能的问题。
“政府部门的责任规定不清，例如环保部门、市场监督管理部门、农业农村部门、住建部门等在塑料垃圾管理的职责没有清楚的划分，导致监管责任难以落实。”邓义祥认为，过去相关规定过于抽象，多为原则性的规定，对违反规定的行为惩罚措施较少，不易在实际中执行。
禁止超薄塑料购物袋的政策目标没有完全实现，有偿使用塑料袋也出现了走样。在不少媒体的报道中，在初期，超市商场等塑料袋使用量确实出现锐减，但过了一段时间，当消费者对两三毛钱的“收费杠杆”渐渐麻木之后，塑料袋的使用量又开始大量反弹。“限塑令”成为现实的“卖塑令”，商场通过销售获得了可观收益，成为最大获益方。治理成本转嫁给环境，却没有促进塑料袋绿色生产、销售和回收体系的建立。
政策失效早就引起了决策者的关注。2018年初，限塑令推行十周年之际，国家发改委在其门户网站上开展了“我为塑料垃圾污染防治建言献策”的活动，征集关于禁限管控的意见和建议。
从意见征求到新限塑令的出台，经历了两年时间。“政策制定者起码学了两年塑料知识”，一位不愿具名的塑料行业协会人士告诉《中国新闻周刊》，新政在2018年和2019年本来有望出台，但又多次推迟，“很多人都在催政策出台，但为谨慎起见，难以像旧版限塑令一样，迅速推出。”
新政基本涵盖了过去几年广受关注的品类：不可降解塑料袋、农用地膜、一次性发泡塑料餐具、一次性塑料棉签、含塑料微珠的日化产品。具体应用场景上，商超、集贸市场、快递、外卖等领域为塑料污染治理工作的重点。
清华大学环境工程系教授蒋建国告诉《中国新闻周刊》，与以往不同，新政明确设置了完成任务的时间节点。针对不同产品和区域，政府分别制定了2020年、2022年和2025年三个时间节点。
这次新政规格也明显提升。去年9月，中央全面深化改革委员会第十次会议审议通过了包括《关于进一步加强塑料污染治理的意见》等十项意见。国家发展改革委负责人也曾表示：“中央全面深化改革委员会将制定‘白色污染’综合治理方案列为重点改革任务。”
新场景成新战场
限塑新政，对于快递和外卖行业给予了重点关注。
绿色和平、摆脱塑缚、中华环保联合会等三家环保组织联合发布的《中国快递包装废弃物生产特征与管理现状研究报告》显示，中国电商“双十一”购物节2009年启动，历经七年时间，交易额于2015年首次突破千亿元规模，2019年突破4000亿元。在快递包装材料中，塑料类包装材料使用85.18万吨，占快递包装材料总重量近百分之十，但塑料用品回收难度远超纸质类。
河南省南乐县生物基材料产业园生产的可降解环保垃圾袋。图/新华针对快递塑料包装存在的问题，新政提出从部分省市试点逐步扩展到全国：“到2022年底，北京、上海、江苏、浙江、福建、广东等省市的邮政快递网点，先行禁止使用不可降解的塑料包装袋、一次性塑料编织袋等，降低不可降解的塑料胶带使用量。到2025年底，全国范围邮政快递网点禁止使用不可降解的塑料包装袋、塑料胶带、一次性塑料编织袋等。”
相比快递，外卖领域的监管难度更大。移动互联网大数据监测平台Trustdata发布的多个方面数据显示，预计2019年中国外卖行业交易额将达到6035亿元，同比增长三成，继续保持快速增长态势，同时带来的是海量塑料垃圾。
绿色和平调查发现，平均每单外卖会消耗3.27个一次性塑料餐盒（杯）。以美团为例，美团外卖是国内最大的外卖平台。去年7月27日，美团网创始人王兴在微博发文称，美团外卖单日完成订单数量突破3000万。就此推算，仅美团外卖一家，日订单就能消耗超过9000万个一次性塑料包装。
对于外卖行业存在的问题，新政提出，全国范围餐饮行业将在2020年底禁止使用不可降解一次性塑料吸管；从地级城市到区县，餐饮堂食服务将逐步禁止使用不可降解一次性塑料餐具。到2025年，地级以上城市餐饮外卖领域，不可降解的一次性塑料餐具消耗强度下降30％。
2017年9月，环保组织重庆绿联会起诉饿了么、美团和百度外卖三家平台，理由是外卖产生的垃圾造成了严重的环境破坏，要求三家平台为此承担责任。此后，美团与饿了么相继在下单确认页添加了“无需餐具”备注选项，并制定了中长期的环保计划，但效果并不显著。
饿了么相关负责人告诉《中国新闻周刊》：“我们虽然能够倡导商户减少使用一次性塑料餐盒、倡导用户选择无需餐具，倡导用户餐后进行正确的垃圾分类，但始终不能够以强制手段制约商户和用户。”
“目前，国家还没有出台专门的法律和法规，电子商务平台不能强制商家使用何种包装制品，也无权通过协议的方式强制推动使用环保塑料制品。”京师杭州电子商务法律事务部副主任郭虎告诉《中国新闻周刊》。
这也意味着，电子商务平台和外卖平台，既缺乏约束入驻商家的手段，自身也缺乏约束的动力。清华大学环境工程系教授蒋建国告诉《中国新闻周刊》，快递外卖等新型产业难度在于，政策制定者处于两难之间：是鼓励企业提出解决方案，还是政府采取强制措施？如果采取强制措施，又会担心影响产业发展。
数据不透明，也是治理的困扰之一。对于外卖带来的塑料消耗问题，美团与饿了么等平台都分别制定了环保计划。不过，没有一点一家平台详细公布过塑料包装的使用数量和减量情况。
绿色和平塑料项目主任唐大旻告诉《中国新闻周刊》：“餐饮包装用量是商业机密，商户不愿提供给平台。但是，没有具体消耗数据，政府就很难做出科学决策，行业首先需要建立一个数据统计体系。”
“叫好不叫座”的可降解
今年以来，海南赛高新材料有限公司副董事长刘伟频繁前往机场迎接客户。
公司现在能够说是炙手可热，开会，接待客户、政府领导成为常态。
公司受到热捧的原因是，赛高新材料是目前海南唯一可生产生物降解材料的企业。海南去年出台《海南省全面禁止生产、销售和使用一次性不可降解塑料制品实施方案》，从“限塑”到“禁塑”，以负面清单的形式拒绝“白色污染”。从今年4月起，海南重点行业和场所将逐步跟塑料袋、外卖盒等一次性不可降解塑料制品说再见。
禁塑工作是海南自贸区建设的12个先导性项目之一。在禁塑后的产品供应上，全生物降解塑料制品、纸制品、布制品等产品可当作一次性不可降解塑料制品的替代品。可降解塑料制品进行替代的可行性最大，也最受关注。
国内最早一批进入可降解塑料制品行业的公司出现在1999年，刘伟2006年入行，算是国内第二批从业者。但是，可降解塑料制品叫好不叫座，一批批企业进入，但存活下来的没有几家，刘伟和公司也经历了漫长的痛苦期。在他看来，这个行业最大的困境在于市场容量小，“到2008年，公司技术已经成熟，面临的主要挑战是市场接受程度低，老百姓认为这种产品贵。”
“超市卖普通塑料袋能赚钱，但卖降解塑料袋却赚不了钱。如果要增加消费者购买成本，超市也会顾虑客流量减少的问题。农贸市场更不可能用，菜一块钱一把，袋子就两三毛钱，占销售成本的两三成。商贩送不起，顾客也不愿意掏钱。”刘伟无奈地说。
但实际上，可再生塑料袋虽然比普通塑料袋贵，但并没有想象中那么利润丰厚。刘伟告诉《中国新闻周刊》：“可再生塑料行业没有暴利，按照利润率来算的话，有可能还不如普通塑料袋。这是加工企业的特点决定的，企业只是收一点加工费。”
实际上，海南并不是第一个全面推广可降解塑料袋的省份。吉林省从2015年1月1日起，要求在全省范围内禁止生产、销售和提供不可降解塑料购物袋、塑料餐具，对可降解塑料制定了专门的标准规定。对于违反规定的企业和个人，将分别处以最高3万元和最高200元的罚款。
吉林最早吃螃蟹的禁塑措施当时引起全国关注，不过从执行效果来看，并没有达到目标。去年5月，零废弃联盟在吉林省长春市调研发现，当地禁塑和可降解推广情况不如人意。谢新源介绍，长春市一家产业园共引进过9家生物可降解公司，截至去年5月下旬，3家已经倒闭，3家已长期处于停产状态，还在运转的3家企业或者依靠出口，或者处于持续亏损状态。
上述企业工作人员告诉零废弃联盟，造成这种现状主要是由于吉林省市场上可降解袋实际推广力度不够，需求量低，企业无法获得足够订单保证运营，而政府在招商前期给予的一些利好政策，如财政补贴和免费厂房等，也逐渐取消或减少，导致企业无法实现盈亏平衡。同时，一小部分企业也有骗取政府补贴的嫌疑，在长春市政府招商前期进入园区，获取补贴后并不实际运营。
长春市执行了5年禁塑令，消耗了大量行政成本。据中央广电总台国际在线的报道，从实施禁塑令开始至2018年9月，长春市工商局共出动执法人员37380人次，出动执法车辆12460台次，下达责令改正通知书1350份，行政约谈326次。
但效果却差强人意，禁塑令基本落空。零废弃联盟在长春市最大的光复路批发市场，调查了18家塑料袋批发店铺，8家售卖传统塑料袋、5家有传统塑料袋和假可降解袋，仅5家有可降解袋售卖。在消费端，零废弃联盟调研中发现，仅40.95％的商铺提供可降解塑料袋，53％的公众明确表示不知道如何区分，仅有不到1.4％的公众表明了自己会将可降解袋跟易腐垃圾协同处理。
地方全面禁塑的尴尬之处在于，市场的巨大需求无法满足或替代。谢新源认为，吉林的案例出现了三重困境：使用普通塑料袋很难禁绝，伪劣可降解塑料袋鱼目混珠，更大的问题是可降解塑料袋难以得到真正降解，“一半的居民用可降解袋，另一半不用，这样就很糟糕。可降解塑料袋堆肥降解过程中，如果混入不可降解塑料袋，就达不到降解效果。”
“垃圾堆里不存在普通塑料袋，可降解塑料袋堆肥效果才有保障。否则，两种塑料袋混在一起，使用可降解塑料袋就绝对没了意义。”刘伟坦言。
可降解塑料行业在国内发展已经超过20年，但是却迟迟不能大规模推广。江南大学包装工程系教授、国家轻工业包装制品质量监督检测中心副主任王军告诉《中国新闻周刊》，全球产能只有百万吨级别，可降解塑料制品存在产能不足、成本高、可加工性差的问题，“新政尝试在某个场景将可再生塑料真正应用，但效果如何，现在还难下结论。”
可降解材料是否是解决白色污染的终极方案？王军告诉《中国新闻周刊》：“可降解不等于真降解。可降解塑料袋回收后，需要堆肥处置，不是说扔在地上就能降解。如果可降解材料不能够大范围、集中化和规模化应用，它也会变成一次性塑料袋。”
源头和终端是短板
“塑料袋最大的问题是用完就被扔掉，没有被当作资源性产品回收使用，生命周期非常短。”中国合成树脂供销协会塑料循环分会秘书长蒋南青告诉《中国新闻周刊》。
“不是说这些塑料产品有什么样的问题，而是使用方式不合理。”王军说，现在的塑料产品基本是一次性使用，没有考虑到可回收性，回收渠道不健全，回收效率和价值比较低。塑料产品用完后，会采取丢弃或者掩埋的方式处理，对环境造成危害。
为此，今年的塑料新政提出了建立健全塑料制品生产、流通、使用、回收处置等环节的管理制度，有力有序有效治理塑料污染。
“与之前相比，新限塑令的进步在于，着眼于整体塑料循环产业链的构建。提出了构建塑料回收管理体系和步骤，从不同的层面上发力，比如规范企业的生产，健全垃圾回收体系等。配套的监管、政策和科技研发方面也有了比较全面的框架和体系规划。”蒋南青此前撰文称。
蒋南青在2018年9月离开联合国环境署，进入塑料再生行业。她告诉《中国新闻周刊》，塑料新政属于指导性的意见，各地还需要根据真实的情况出台相应政策。她建议，要落实生产者责任制，“生产企业要负责塑料的弃置、报废，不能只让回收企业掏钱去做。”她举例，欧盟为再生资源建立了独立回收体系，体系的运营费用由生产商和市政一起承担，生产者不仅包括可口可乐、雀巢这样的品牌商，也包括塑料产业上游的化工企业。
2019年5月，“欧盟版禁塑令”正式生效，规定到2021年将禁止使用有替代品的一次性塑料产品，例如塑料吸管、一次性餐具、棉签等，而成员国需要在2029年之前实现回收90％饮料瓶的目标。并且欧盟还全面禁止了氧化式可降解塑料的生产和使用。欧盟塑料法案也要求企业承担生产者延伸责任（EPR），对一次性塑料制品的垃圾管理和污染治理承担经济责任。
回收体系的脆弱，一直是中国塑料垃圾顽疾的症结之一。“资源回收利用出台过明确规划，指明如何解决塑料回收利用难题，但一直就没有很好的落地方案。” 蒋南青说。
2017年禁止废塑料进口后，国内塑料回收体系进行了一轮洗牌，面临着回收体系重建难题。蒋南青介绍，塑料产业最上游的原材料——原油价格非常低，最近每桶价格是20多美元，随着中国石化产能不断扩张，原生塑料越来越便宜。相比之下，由于旧塑料回收成本高，再生塑料比原生塑料还要贵，很少人会选择回收塑料袋等产品，导致难以建立回收体系。
“新政意义重大，但在实操层面上能有多大效力，还要再观察。”唐大旻告诉《中国新闻周刊》，业内环保组织和专家学者更关注和期待配套政策。
在很多业内人士看来，经过了旧版限塑令的12年曲折探路，落实新限塑令和减少塑料袋的使用，不能再重复完全依靠消费者“自觉”或超市“有偿使用”的简单治理思维。缺少相关制度配套，单纯依赖采取“经济杠杆”进行调控，而不打通限塑链条的全部环节，永远解不开越限越多的死结。
蒋建国认为，塑料垃圾治理还要从源头控制，先理顺哪些企业在生产超薄塑料袋，是正规企业还是小作坊，“像以前整治地条钢一样，只有把非法地条钢生产企业抓住，才可以切断流通渠道。”
可替代也不是一劳永逸的方案，甚至有人担心，会出现用一种塑料污染替代另一种塑料污染的局面。作为可降解塑料制品生产商，刘伟认为，不管什么替代品，都不是真正环保，都有碳排放，“减量才是真正的环保，我们非常坚信这个理念。”
